县域内城乡义务教育阶段教师交流问题与破解对策
贾晓静 张学仁
关键词：城乡教师；义务教育；教师交流；对策建议
自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确指出，要“实行县（区）域内教师和校长交流制度”。到2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，经由2014 年《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，再至2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，我国政府形成了一条清晰的推行城乡教师交流政策脉络。各级地方政府也探索和实施了促进本区域城乡义务教育阶段教师交流政策和实践模式，并且取得了一定的成效。但是，城乡教师交流政策仍有待于完善。因此，本文将探讨县域内城乡义务教育阶段教师交流政策实施过程中存在的主要问题，并且尝试地提出破解城乡教师交流问题的对策与建议。
1、城乡教师交流中存在的问题
1.1交流教师的自愿性不足
在我国城乡二元体制结构的支配下，公共服务资源包括教育资源配置倾向城市，长期以来的“城市中心”价值取向和在计划经济体制下形成的“求稳”心理惯性影响着城乡教师的思想观念和行为选择。城镇教师在物质待遇、专业发展机会、工作条件和生活环境等方面处于优势地位，“人往高处走”的心理倾向使得城镇教师对于城乡教师交流政策的认同程度不高，并且部分农村教师安于现状，也不愿意流入到城镇学校接受新的工作挑战，教师迫于行政命令才参与城乡教师交流。而且，教师参与交流动机功利化，往往是为了实现自身的私人利益，城镇教师为了职称晋级、提高物质待遇等，而农村教师去城镇学校交流的目的则主要是为了寻求机会调入城镇学校。可见，大多数教师参与交流的动机主要是迫于刚性要求或者利益驱使，但是参与交流的“自愿性”不足。
1.2交流教师的选拔标准偏低
2014年，《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确指出，“城镇学校、优质学校每学年骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%。”城镇学校骨干教师参与交流会削弱本校优质教师资源，对学校正常教育教学和教育质量造成一定的影响。因此，城镇学校选派交流教师主要是资历浅的青年教师、需要评职称的教师、教学能力薄弱的教师，只是“形式上”达到了上级行政部门的要求。交流教师的专业素质不高，在农村学校不能发挥专业引领和示范的作用；由于城乡学校的教学情境不同，有些交流教师不能很好适应农村学校的新环境；交流教师所任教的学科不缺人，只能跨学科教学，需要交流教师付出学习成本，影响其工作热情，也难以让农村学生“上好学”。并且，农村学校也不情愿选拔本校的骨干教师流动到城镇学校，担忧自己学校的骨干教师“单向上位”流动到城镇学校。由于交流学校存在校本主义的狭隘思想，消极执行或变相抵制城乡教师交流政策，影响到交流政策的实效性。
1.3交流教师缺乏有效的管理和考核
由于城乡教师交流政策没有明确规定交流教师日常管理和考核评价的主体、标准和要求。流出学校的管理往往停留在选派出了交流教师，对交流教师的思想、工作和生活等没有进行跟踪管理和评价，而流入学校对于作为“外来客”的交流教师碍于情面，日常管理和考核评价流于形式。交流教师出现没人管或者管理不到位的问题，并且交流教师的考核评价缺乏客观公正，诸多交流教师会形成“干好干坏一个样”的心理，交流期间容易出现工作懈怠，敷衍了事的问题，致使城乡教师交流流于形式。
1.4教师人事管理制度制约教师交流
首先，义务教育阶段教师的身份属性制约了城乡教师交流。我国《教师法》将中小学教师身份界定为专业人员，而且将中小学教师的管理权限下放到了学校。学校把教师视为单位的内在附属品，老师也对自己所属的学校形成了浓厚的“单位情结”，这限制了国家和地方政府对教师交流的宏观调控和管理。其次，教师编制管理缺乏必要的弹性。我国一直根据师生比、师班比来确定农村教师编制，不考虑农村学生少、班额小的特殊情况，从而造成了农村教师编制上呈现表面超编而实际紧张的局面。并且在以“县”为主的教育管理体制下，财政困难的农村县市更多地基于减少财政负担的立场而严格控制教师编制。[1]城乡学校尤其农村学校的教师编制紧缺，没有富余的教师能够参与交流，严重地阻碍了城乡教师交流。
1.5激励和保障措施不健全
城乡教师交流制度是一种“非帕累托改进”式的制度变迁，即通过调整利益格局而形成新的制度均衡，会导致其中一部分人或利益集团受到损害。[2]交流教师尤其是城镇教师在交流过程中利益受损，交流教师会付出诸如交通费、通讯费和迁居费等流动成本；中国自古以来以“家庭本位”的文化传统根深蒂固，但交流教师因家校距离对于照顾父母、教育子女和家庭生活有心无力；交流教师流入新学校的工作、生活环境需要职业重适，尤其是城镇教师由于农村学校的生源质量、教育资源配置、校园文化和培训机会等原因，自身专业发展也受到制约。交流教师作为社会的个体，具有“理性经济人”的特征，追求自身利益最大化的愿意和动机强烈。但是，目前教师交流的激励和保障措施却不健全，虽然有些地区为交流教师提供特殊津贴和补助，但是杯水车薪，难以激发教师参与交流的内在动力，致使城乡教师交流政策的实施阻力重重而无果而终。
2、破解城乡教师交流问题的对策与建议
2.1完善城乡教师交流的政策法规
完善国家层面的城乡教师交流政策法规，强调教师交流的义务性，使城乡教师交流有法可依。并且，县级政府依据国家政策法规和本区域的情况，因地制宜地制定城乡教师交流细则，明确城乡教师交流的对象、期限、范围和程序等规定，促进教师交流的制度化、常态化。具体包括：（1）从工作年限、身体状况、专业水平、任教学科和性别等方面限定交流对象的范围。（2）科学规定教师的交流期限。美国学者卡兹在其组织寿命学说理论提出组织的最佳年龄区为1.5到5年。[3]并且，我国义务教育阶段中小学年限的设置是小学6年，初中3年，根据教育影响的一致性和连贯性的原则。因此，建议应将我国教师交流期限定为3年。（3）划学区，逐步扩大教师的交流区域。县级教育行政部门将县域划分为若干个学区，每一个学区以城镇的一所优质学校为“中心校”，联合城镇周边的农村学校，形成城乡发展共同体，先在学区内相邻的城乡学校之间推行教师交流，然后再逐步地扩大到整个县域范围内。（4）交流程序规范、公正和透明。由符合条件教师填写本人交流意向的调查表，学校在尊重教师意愿和满足农村学校在教师数量、质量和结构需求的基础上，严格选拔交流教师，应该主要考虑其专业素养、适应能力和以实现教育公平为己任的专业精神。确定交流教师并上报县级教育行政部门审核。县级教育行政部门应定期公布教师交流政策和实施情况等信息，加强交流学校、教师和社会公众对教师交流的民主监督。
2.2加大政策的宣传和思想教育工作
城乡教师交流政策所期望达到的理想目标是为了进一步统筹教育资源，促进义务教育高水平的均衡发展；提升学校的教育教学质量水平；促进教师个人的专业发展和缓解教师的职业倦怠。[4]教师交流政策目标实现很大程度上取决于相关主体对于政策的认同水平。因此，教育行政部门应通过教育网站、报刊、电视广播等媒体加大城乡教师交流政策的社会宣传和思想教育工作，形成正确的舆论导向和良好的工作氛围，引导政策相关主体尤其是城乡教师正确解读并认同城乡教师交流的多方面意义与价值，城乡教师交流不仅有利于实现城乡教育均衡发展，促进教育公平，激发学校的活力，而且交流教师通过在城乡学校的不同教育情境中进行教书育人，也可以丰富自己职业生涯的经历，有利于自我专业发展。从而促进交流学校和教师能够突破狭隘的校本主义观念，树立大教育观和积极参与交流的特殊使命感。同时，通过对城乡教师交流政策的宣传，使社会大众也能够充分了解城乡教师交流的重大意义，从而创建一种良好的支持城乡教师交流的社会环境。
2.3加强交流教师的日常管理和考核评价
交流教师的日常管理和考核评价是城乡教师交流政策取得实效的重要保障。因此，县级教育行政部门在和交流学校、交流教师共同协商基础上，负责制定本区域城乡教师交流的管理与考核办法，明确管理和考核主体及其权限、管理程序、考核标准和方法。可以由流入学校负责交流教师的日常管理和考核评价，并且注重将过程性评价与年度、交流期的终结性评价相结合。县级教育行政部门则主要负责在更高层次上进行监督和依据考核结果给予交流学校和教师相应奖惩。对于在交流期间表现优秀的交流学校尤其是交流教师应给予奖励，可以设置专门的“城乡教师流动先进学校”和“城镇流动流教师贡献奖”等荣誉，以增强交流教师的职业荣誉感和成就感。交流教师的考核与评价应当客观、公正，发挥评价的激励和发展功能，充分地激发交流教师工作的积极性和主动性。
2.4改革教师人事管理制度
首先，需要把义务教育阶段公办中小学教师身份界定为教育公务员，为实现城乡教师交流提供法理依据。国际上，许多国家都把义务教育教师定位为公务员或公务雇员 （如美国和英国）或教育公务员（如日本）。我国也有学者提出，“应当将义务教育阶段教师的法律地位确定教育公务员，有助于统筹、规划和调配教师资源，实现合理有序的教师交流。”[5]其次，应当推进“县管校聘”的教育管理体制，实行中小学教师无校籍管理。将中小学教师的管理权限收回到县级教育行政部门，由县级教育行政部门统筹合理配置和管理城乡教师，将教师由“单位人”转化“系统人”，破解城乡学校对于优质教师的保护壁垒，有利于实现城乡教师交流。再次，设定交流教师的机动编制。为城乡学校设定一定比例的机动编制，这个比例应该和教师交流比例相当。保障城镇学校能够选派教师进行交流，农村学校也能够有富余教师去学习，形成城乡教师双向流动。
2.5健全激励和保障机制
推行城乡教师流动不能单纯依靠外力型的刚性制度要求教师流动的义务，更需要健全教师流动激励与保障机制。第一，设立差别化的城乡教师交流专项资金。一方面，用于对交流到农村学校的城镇教师进行经济补偿，按流入学校的地理位置、交通条件、工作环境和生活条件等因素，确定若干差别化的特殊津贴，同时津贴额度应有一定力度，而非点缀性、象征性的，从而吸引城镇教师“回流”到农村学校。另一方面，用于补偿城乡流动教师由于工作变动而导致的流动成本，例如交通补贴、通讯补贴和迁居补贴等。第二，激励机制仅有经济利益的驱动还远远不够，还必须对交流教师进行精神激励。流动教师应在职称评审、职务晋升、评优评优和专业发展机会上享有优先权利，同时对于在流动期间表现突出的学校和教师进行荣誉表彰和物质奖励。对于教师在流动期间的子女教育、家庭生活和个人食宿条件等方面进行人文关怀。第三，必须加快我国社会保障制度的改革，全面实行医疗保险和完善养老保险制度，尽快建立起覆盖全社会的多层次的社会保障体系，降低教师的流动风险，解决教师的后顾之忧。[6]完善的城乡教师交流激励和保障机制能够促使交流教师由“要我流”的外力型刚性交流逐渐转向“我要流”的内力型自愿交流，有利于提升城乡教师交流政策实施的有效性和实现城乡教师交流政策的理想预期目标。
参考文献：
[1]陈坚,陈阳.我国城乡教师流动失衡的制度分析[J].教育发展研究,2008(Z1):36.
[2]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武昌：武汉大学出社,2002:74.
[3]张得.人力资源开发与管理[M].北京：清华大学出版社,2001:88.
[4]李茂森.城乡教师交流制度实施难题破解探析—基于浙江省A县的个案研究[J].中国教育学刊,2015(6):97.
[5]韩小雨,庞丽娟.我国义务教育教师的国家教育公务员法律身份及其保障制度[J].教育学报,2010(2):86.
[6]朱雪峰,滕晓.西北欠发达地区县域内城乡教师流动机制的构建—以甘肃省Ｙ县为例[J].教师教育研究,2013(1):85.